平安证券-宏观动态跟踪报告:中国公共消费的特征与政策含义-210224
2021-02-25 07:51:52  钟正生,张德礼
研报摘要

核心摘要
增加公共消费,在2020年3月和4月的政治局会议、12月的中央经济工作会议,以及十四五规划建议中都被提及。因此可以预见,适当增加公共消费,将是未来的政策方向,这也是新时期需求侧管理的必要举措。当前中国的公共消费,面临逆周期调节功能弱、公共消费率长期低于全球平均水平、在省市之间和城乡之间差距明显等问题。如果以发达国家为标杆,中国公共消费率还有4个百分点左右的提升空间。应尽快增加公共消费,调节财政支出结构,适当将资金从投资向消费转移,在使用时优先向教育、养老、医疗和育幼等重点民生领域倾斜,发挥公共消费对居民消费的“挤入”效应。同时以乡村振兴为契机,缩小城乡之间的公共消费差距。但各级政府和各部门,需根据自身的财力情况,合理控制公共消费的增加规模,不能为了增加而增加,以此避免地方债务进一步扩张等问题。
目前学术界对什么是公共消费存在较大的分歧,但在实际应用时对哪些属于公共消费的看法分歧较小。一般认为广义的公共消费包含以下三类:一是政府自身消费,指的是政府机构正常运转所需的人力和物力等消耗;二是社会性消费,主要包括社会公众消费的公共服务和公共物品,比如教育、医疗、养老、育幼、文化等社会保障和社会事业支出;三是公共消费性投资,主要指不是为了现金流回报而是用于公众消费的投资支出,比如环境治理、防灾抗灾等项目的建设。用得更多的是狭义公共消费,它只包括政府自身消费和社会性消费这两类,而没有将公共消费性投资纳入。
中国的公共消费,有以下五个特征。第一,2014年到2019年,公共消费占社会总消费的比例稳定在30%左右。近年经济增速整体在放缓,公共消费的比例基本稳定,这说明公共消费的逆周期调节作用并不强。第二,2014年至今,教育、社会保障和就业、一般公共服务,都是公共消费的前三大支出分项。三者的合计规模从2014年的5.2万亿提高到2019年的8.5万亿。第三,中国公共消费率长期低于全球平均。世界银行数据显示,中国的公共消费率(最终政府消费支出/GDP)逐年提高,从1970年的10.9%提高到2019年的16.7%。尽管如此,但除1999年和2000年外,其它年份中国的公共消费率都在全球平均水平之下。2019年发达国家的平均公共消费率为20.5%,如果以它们为标杆,中国公共消费率还有4个百分点左右(3.8%)的提升空间。按2020年名义GDP来估算,政府最终消费支出可增加3.9万亿。第四,中国各省市的公共消费分化严重。从公共消费率看,2017年排名前十的,除北京和上海外,都是受益于中央财政转移支付的边疆地区和少数民族聚居区。从人均最终政府消费支出看,2017年排名靠前的省市自治区,主要是经济发达的沿海地区,以及受益于中央财政转移支付的西藏和宁夏。第五,城乡之间的公共消费差距同样较大。医疗卫生方面,2003年到2018年,城市每万人拥有卫生技术人员数,从农村的2.13倍提高到2.37倍,城乡差距并没有随着经济发展而缩小,相反还是在扩大的。教育方面,农村小学和全国小学的生均教育经费之比从2013年的高点98.4%逐步下滑,表明对农村小学教育的支持力度又开始弱于城市。
就更好增加公共消费,我们有以下政策建议。一是各项增加公共消费政策的力度,需要根据各级政府的财力而定,避免为了增加而增加。二是财政支出中,应适当压降投资的比例,将资金向公共消费转移。提高公共消费在社会总消费中的比例,尤其是在经济面临下行压力的时候,更好发挥公共消费的逆周期调节功能。对标韩国和日本,如果政府和国企的固定资产投资GDP贡献率从15%下降到10%,最多可有9.5万亿的资金从固定资产投资转向消费。三是公共消费优先向教育、养老、医疗和育幼等重点民生领域倾斜。和增加公共投资会“挤出”私人投资不同,增加公共消费会“挤入”居民消费,进而带来乘数效应。第四,以乡村振兴为契机,缩小城乡之间的人均公共消费差距。
增加公共消费,在2020年的多个重要会议和文件中被提及。2020年3月政治局会议首次指出“合理增加公共消费”,此后在4月政治局会议和当年11月公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中,都提到了“适当增加公共消费”。2020年12月召开的中央经济工作会议,除“要合理增加公共消费”外,还明确指出“提高教育、医疗、养老和育幼等公共服务支出效率”。
公共消费对居民消费有“挤入”效应,即增加公共消费会促进居民消费。我们研究发现,中国的公共消费率长期低于世界平均水平,而且在各省市之间、城乡之间存在较大分化,未来在增加公共消费规模、提高公共消费支出效率两个方面,都还有很大提升空间。如果对标发达国家的公共消费率,中国的政府最终消费支出占GDP比例还有4个百分点左右的提升空间,按2020年的名义GDP计算,可提高3.9万亿。应尽快出台增加公共消费的政策,适当将财政资金从投资向消费转移,重点投向包括教育、养老、医疗和育幼等重点民生领域,以及公共消费水平较低的农村地区。
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